Carl Baudenbacher, Vorsitzender EWR-Gerichtshof

EWR schafft Rechtssicherheit

Der Europäische Wirtschaftsraum (EWR) habe sich bewährt, sagt Carl Bauden­bacher. Als Vorsitzender des Efta-Gerichtshofs steht er einem der beiden Pfeiler des EWR-Gerichtssystems vor. Unternehmen aus Liechtenstein geniessen in der EU eine grössere Rechtssicherheit als ihre Konkurrenten aus der Schweiz.

 

Interview: Steffen Klatt

 

Hat der Efta-Gerichtshof die Erwartungen erfüllt?

Carl Baudenbacher: Nach Auffassung aller Beobachter ganz klar ja. In Liechtenstein wurde vor zwei Jahren eine Beurteilung vorgenommen, die positiv ausfiel. Jetzt kommt ein Untersuchungsbericht der norwegischen Regierung zu einem positiven Ergebnis. Auch die  Europäische Kommission sieht den EWR wohl positiv.

 

Der Efta-Gerichtshof soll Rechtssicherheit schaffen für Unternehmen und Einzelpersonen im EWR. Ist diese Rechtssicherheit verwirklicht?

Aus der Sicht aller Beobachter ist diese Rechtssicherheitssicherheit gegeben. Sie ist einer der Hauptvorzüge des EWR. Das gilt gerade auch im Vergleich zu den bilateralen Abkommen der Schweiz mit der EU, in denen Probleme etwa bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit während Jahren aufgeschoben werden. Die Schweiz und die EU treffen sich ein, zwei Mal im Jahr hinter verschlossenen Türen in diplomatischen Ausschüssen und kommen nicht vorwärts. Ein Gerichtssystem wie im EWR bringt es dagegen mit sich, dass ein öffentliches Verfahren stattfindet und dann entschieden wird. Die Fristen, in denen wir entscheiden, sind sogar kürzer als beim Europäischen Gerichtshof. Das ist Rechtssicherheit.

 

Geniessen also liechtensteinische Unternehmen im EU-Binnenmarkt mehr Rechtssicherheit als Schweizer Unternehmen?

Unbedingt. Liechtensteinische Unternehmen haben mehr Rechtssicherheit. Das hat sich auch am Beispiel des Steuerstreits gezeigt. Liechtenstein hatte auch einen Steuerstreit, ebenfalls über sogenannte Offshore-Privilegien. Dieser Streit ist beigelegt worden. Liechtenstein hat sein Steuersystem geändert und hat sich von den selektiven Vorteilen für bestimmte Typen von Unternehmen verabschiedet. Es operiert jetzt mit einer generell tiefen Steuer.

 

Im EWR gibt es zwei parallele Gerichtssysteme. Eines gipfelt im Europäischen Gerichtshof (EuGH), das andere im Efta-Gerichtshof. Wie kann sichergestellt werden, dass beide das Recht gleich anwenden?

Das ist die ganz grosse Herausforderung der Justizstruktur des EWR. Die Efta-Staaten haben aus Gründen der staatlichen Souveränität darauf bestanden, einen eigenen Gerichtshof zu haben. Das hat ihnen die EU auch zugestanden.

Der Efta-Gerichtshof ist der einzige Gerichtshof, den der EuGH jemals neben sich anerkannt hat. Andere Versuche sind gescheitert. So wurde 1991 versucht, einen EWR-Gerichtshof zu schaffen mit Richtern aus dem EuGH und mit Richtern aus den Efta-Staaten. Im letzten Jahr ist der Versuch gescheitert, einen Europäischen Patentgerichtshof, dem Richter and EU-Staaten und aus Nicht-EU-Staaten angehört hätten, zu schaffen.

Die Herausforderung besteht nun darin, dass das homogene Recht homogen angewandt wird. Das ist gut gelaufen. Es gibt Homogenitätsvorschriften, die darauf hinauslaufen, dass wir als die kleineren dem EuGH folgen sollen. Das tun wir auch. Es hat sich aber auch gezeigt, dass der EuGH bereit ist, auch uns zu folgen, wenn wir als erste entscheiden. Natürlich kann es manchmal kleine Abweichungen geben, weil Gerichtsfälle nie völlig identisch sind oder weil der EuGH uns mal nicht folgt. Aber im Grundsatz ist es zu keinen Unfällen gekommen. Es ist noch nie ein Streitbeilegungsverfahren eröffnet worden!

 

Ein solches Streitbeilegungsverfahren wäre also das letzte Mittel, wenn sich die beiden Gerichtshöfe nicht einig sind?

Dann kann ein Streitbeilegungsverfahren in die Wege geleitet werden. Das ist dann ein politisches Verfahren. Das haben wir aber bisher vermeiden können.

 

Sie sind der Doyen des Gerichts. Hat der Gerichtshof gleich von Anfang an gut funktioniert oder gab es da eine Entwicklung?

Der Gerichtshof hat mit fünf Richtern gut angefangen, ist dann aber in Schwierigkeiten geraten, als er auf drei Richter reduziert wurde (nach dem EU-Beitritt Schwedens, Österreichs und Finnlands sowie dem EWR-Beitritt Liechtensteins am 1. Mai 1995, stk). Wir hatten damals während eines Jahres praktisch keine Fälle, das Schicksal war relativ ungewiss. Dann hat er sich wieder aufgefangen. Und in der Zwischenzeit haben alle Regierungen begriffen, dass sie diesen Gerichtshof brauchen. Die norwegische Regierung hat im Februar eine Erklärung abgegeben, wie wichtig der Gerichtshof für Norwegen sei, und dass der Gerichtshof grosses Vertrauen in Norwegen geniesse. Es gab am Anfang eine Politik gewisser Staaten, Richter zu entsenden, die so viel nationale Souveränität retten wollten wie möglich. Aber das ist vorbei.

 

Der Efta-Gerichtshof war ursprünglich für sieben Staaten vorgesehen. Jetzt wird er von drei Staaten getragen, und zwar den kleinsten der sieben. Hat sich die Struktur trotzdem bewährt?

Das ist der grosse Vorteil der drei Kleinen, dass damals die sieben Staaten – unter Einschluss der Schweiz – ein gutes Abkommen ausgehandelt haben. Die drei wären allein nicht in der Lage gewesen, das zu tun. Damals standen auf der anderen Seite zudem nur zwölf Staaten, heute sind es 27. Das System hat sich gut eingespielt. Was man heute dem EWR vorwirft, dass die Efta-Staaten kein volles Mitbestimmungsrecht bei der Gesetzgebung haben, das hat man gewusst. Aber im Bilateralismus gibt es nicht einmal ein Mitspracherecht. Man hatte den Bilateralismus als eine relativ kurze Übergangsphase zu einem EU-Beitritt angesehen. Deshalb wurde das Mitspracherecht für nicht so wichtig angesehen. Aber jetzt, da der EU-Beitritt für die Schweiz in weiteste Ferne gerückt ist, kommen die Nachteile des Bilateralismus zum Vorschein. Für die Schweiz ist das Fehlen eines Gerichtshofes unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit für die Unternehmen der grösste Nachteil.

 

Die Schweiz und die EU sprechen über diese institutionellen Probleme. Wie könnte die Lösung aussehen?

Solche Modelle wurden bereits vorgestellt. Ein bilaterales Gericht kann die EU nicht akzeptieren, weil es über dem EuGH stände.

 

. . . das wäre die Lösung, die bereits 1991 für den EWR insgesamt gescheitert ist.

Genau. Das hat der EuGH schon damals zurückgewiesen. Deshalb ist es merkwürdig, wie man jetzt wieder auf diese Idee kommen konnte, es sei denn, man wollte wieder auf gute Schweizer Art auf Zeit spielen.

Das gleiche gilt für ein bilaterales Schiedsgericht. Auch das wird nicht gehen.

Meines Erachtens gibt es drei Möglichkeiten. Entweder ein Andocken an den Europäischen Gerichtshof ohne eigenen Richter…

 

Das wären dann die fremden Richter, die über die Schweiz entscheiden?

Mit dem Argument der fremden Richter wird viel Schindluder getrieben. Aber diese Variante wären dann wirklich die fremden Richter.

Als zweite Möglichkeit könnte die Schweiz andocken bei uns. Die Schweizer könnten aushandeln, bei uns einen eigenen Richter zu haben.

 

Wäre aus Ihrer Sicht machbar, dass bei Ihnen ein Schweizer Richter sitzt und Sie dann zu viert über zwei verschiedene Vertragswerke ­urteilen?

Das wäre sicher eine Herausforderung. Wie das funktionieren soll, wäre eine politische Entscheidung. Da müsste sich der Bundesrat mit den Norwegern, den Isländern und den Liechtensteinern zusammensetzen. Wie ich gehört habe, würde die Europäische Union eine solche Lösung be­fürworten.

Nach 50 Jahren gemeinsamer Mitgliedschaft in der Efta sollte auf allen Seiten ein gewisses Grundvertrauen vor­handen sein, dass die Schweizer akzeptieren, wenn andere über ihre Verträge mitbestimmen – und die anderen ak­zeptieren, wenn Schweizer über ihre Verträge mitbe­stimmen.

 

Die dritte Variante wäre ein EWR-Beitritt?

Ja. Aber es müsste ja nicht einfach ein EWR-Beitritt sein. Man könnte ja auch versuchen, das eine oder andere neu zu verhandeln.

 

In welche Richtung sollte eine solche Neuverhandlung gehen?

Das kann ich nicht sagen. Aber ich weiss, was die Schweizer 1992 gestört hat. Da könnten sie versuchen, etwas Besseres auszuhandeln. Das könnte die bisherige Notwendigkeit betreffen, dass die Efta-Staaten gegenüber der EU mit einer Stimme sprechen. Das passt auch den Norwegern nicht.

 

Eine Stärke des EWR ist die gestaltende Mitsprachebei der Ausarbeitung neuen EU-Rechts durch dieEU-Kommission. Diese Mitsprache wurde inzwischen abgeschwächt, weil das EU-Parlament einestärkere Rolle spielt. Müsste man diese Mitsprache modernisieren?

Man müsste versuchen, diese gestaltende Mitsprache auf das EU-Parlament auszudehnen.

 

Sollten dann Abgeordnete aus Norwegen, Liechtenstein, der Schweiz im EU-Parlament mitdiskutieren?

So, wie heute nationale Experten in den Ausschüssen der EU-Kommission sitzen, müssten sie dann in den Parlamentsausschüssen sitzen.

 

Bei der Entscheidung sitzen sie dann aber nicht am Tisch…

Das ist klar. Wenn man bei den Entscheidungen am Tisch sitzen will, muss man der EU beitreten. Allerdings hat ein Kleinstaat in einer EU mit dann 30 und mehr Mitgliedern nicht mehr so viel Einfluss.

 

Können die Schweiz und die EWR-Staaten bei ­Neuverhandlungen die Mitent­scheidung in den sie betreffenden ­Bereichen verlangen?

Das kann man. Aber ich sehe die Realitäten.

 

Wie gross ist die Bereitschaft der heutigen EWR-Länder, eine Neuverhandlung anzustossen?

Das weiss ich nicht. Man muss sich fragen, wieviel heute drei Staaten mehr herausholen können als damals sieben Staaten.

Aber wenn die EU sieht, dass die Schweiz hinzukäme, hätte das einen Einfluss. Die EU hat ein Interesse, die Schweiz institutionell einzubinden. Der EWR ist ein Weg dazu. Das Verständnis dafür, der Schweiz eine Extrawurst zu braten, nimmt in der EU ab.

 

Der EWR umfasst im Gegensatz zu den bilateralen Abkommen auch die Dienstleistungen. Wie wichtig ist dieser Bereich in Ihrer täglichen Arbeit?

Sehr wichtig. Wir haben gerade erst Ende Februar wieder eine mündliche Verhandlung gehabt, bei der es um Dienstleistungsfreiheit ging. Jeder Volkswirtschafts- und jeder Jurastudent weiss, dass wir in Zeiten leben, in denen der Dienstleistungssektor immer grösser wird und der Industriesektor proportional zurückgeht.

 

Mit einem EWR-Beitritt könnte der Schweizer Dienstleistungssektor also gewinnen?

Unbedingt. Aber wir wissen auch, wer dagegen ist. – Wenn die EU aus ihrer derzeitigen Krise kommt, und davon gehe ich aus, dann wird sie sich vertiefen. Das wird enorme Auswirkungen auf die Schweiz haben.

 

Heisst das umgekehrt, dass die bilateralen Probleme zunehmen werden, wenn die Schweiz es verpasst, in irgendeiner Form an die EU anzudocken?

Das befürchte ich.