Der bilaterale Weg ist am Ende.

Vorhang auf für Europa

Abseits der medialen Aufmerksamkeit arbeiten die Schweiz und die EU-Kommission an einer Neuregelung der ­bilateralen Beziehungen. Der Streit über die ­Unternehmensbesteuerung und die grossen Erfolge der Freizügigkeit ­werden dafür sorgen, dass die Europapolitik wieder ins Zentrum der Politik rückt.

Text Steffen Klatt

Es ist eines der Lieblingsworte Brüsseler Beamter: «It takes two to Tango» – Es braucht zwei, um Tango zu tanzen. Der bisherige Tangopartner der Schweiz aber will nicht mehr tanzen. Die Europäische Union will den bilateralen Weg mit der Schweiz in der bisherigen Form nicht mehr fortsetzen. Das hat sie bereits am 14. Dezember 2010 klar gesagt. Die Vertreter der 27 Mitgliedsstaaten erklärten damals, «dass das derzeitige System der bilateralen Abkommen zwar in der Vergangenheit gut funktioniert hat, in den kommenden Jahren die wesentliche Herausforderung aber darin bestehen wird, über dieses System, das komplex und schwer zu handhaben ist und eindeutig an seine Grenzen stösst, hinauszugehen».

Ausweg aus dem EWR-Nein

Der bilaterale Weg war der politische Ausweg aus dem EWR-Nein vom 7. Dezember 1992. Die beiden Pakete von 1999 und 2004 haben der Schweiz ermöglicht, am EU-Binnenmarkt teilzunehmen und damit einen gleichwertigen Ersatz für den EWR geschaffen. Es fehlt im Wesentlichen nur die Dienstleistungsfreiheit, ein zentrales Element des EU-Binnenmarkts.

Doch gerade der Erfolg der Bilateralen führt sie an ihre Grenzen. So fehlen Regeln für die Weiterentwicklung. Das EWR-Abkommen, einst massgeblich von der Schweiz ausgehandelt, hat solche Regeln aufgestellt. So können sich Beamte aus den EWR-Staaten an den Vorbereitungsarbeiten für neues EU-Recht beteiligen. Dafür gilt neues EU-­Binnenmarktrecht auch in den EWR-Staaten. Auch die Rechtssicherheit ist im EWR grösser: Unternehmen aus EWR-Ländern, die sich in der EU ungerecht behandelt fühlen, können vor den EU-Gerichten klagen. Umgekehrt können sich EU-Unternehmen, die sich in EWR-Ländern ungerecht behandelt fühlen, an den Efta-Gerichtshof wenden. Schweizer Unternehmen müssten sich an Bern wenden, wenn sie Probleme in einem EU-Staat haben – mit wenig Aussicht auf Erfolg.

Arbeitsgruppe trifft sich zu «technischen» Gesprächen

Brüssel wie Bern sehen das Problem. Seit Monaten laufen «technische» Gespräche. Eine Arbeitsgruppe der EU-Kommission und der Schweiz sucht nach Möglichkeiten, die bilateralen Beziehungen auf eine neue Grundlage zu stellen. Um sie von der medialen und politischen Aufmerksamkeit abzuschirmen, werden nicht einmal ihre Treffen bekanntgegeben. Nur die Themen sind bekannt: Zum einen sollen Prozeduren gefunden werden, wie die Abkommen jeweils rasch an neues EU-Recht angepasst werden sollen. Zum andern soll sichergestellt werden, dass beide Seiten die Abkommen gleich auslegen.

Zum dritten geht es um die einheitliche Überwachung der Anwendung und viertens um einen effizienten Mechanismus für Streitigkeiten.

Souveränität contra Integration

Beide Seiten liegen weit auseinander. Die Schweiz will am Binnenmarkt teilhaben, aber ihre Souveränität nicht aufgeben. Sie will am Ende selbst entscheiden, ob sie eine bestimmte Neuregelung übernimmt oder nicht. Dazu zwingt sie allein schon die direkte Demokratie. Eine automatische Übernahme künftigen Rechts kommt daher nicht in Frage, die Unterwerfung unter ein fremdes Gericht – den EU-Gerichtshof – ebenso wenig. Der Völkerrechtler Daniel Thürer hat deshalb im Streit um die Auslegung und der Überwachung in einem Gutachten für den Bundesrat weitere Varianten vorgeschlagen. Laut dem Gutachten, das von der «Weltwoche» veröffentlicht wurde, könnten entweder die EWR-Organe diese Aufgabe übernehmen; sie würden entsprechend um Schweizer Vertreter erweitert. Oder die Schweiz würde eigene ähnliche Organe bilden. Das eine würde die Bilateralen noch mehr zu einem schlechten EWR-Ersatz machen. Das andere würde die EU kaum akzeptieren.

Die EU will vor allem die Einheitlichkeit ihres Binnenmarkts sicherstellen. Wer an ihm teilhat, muss sich seinen Regeln unterwerfen, ob er gross ist oder klein, ob EU-Mitglied oder nicht. Wer das nicht tut, muss sich vor dem EU-Gerichtshof verantworten. Brüssel fürchtet nach den ersten Erfahrungen mit dem bilateralen Weg, dass ihr Binnenmarkt in zwei Teile fällt: in den ihren und in den Schweizer Teil, in dem andere Regeln gelten.

Strommärkte driften auseinander

Solange die institutionellen Fragen nicht beantwortet sind, wird es keine weiteren Abkommen über eine Anbindung an den EU-Binnenmarkt geben. Das betrifft unter anderem die Verhandlungen zum Strommarkt. Der Stromhandel ist ursprünglich durch das Freihandelsabkommen von 1972 abgedeckt gewesen. Mit ihrer Stromproduktion zu Spitzenzeiten erwirtschaftet die Schweizer Stromwirtschaft jährliche Handelsüberschüsse von einer Milliarde Franken. Die Weiterentwicklung der Strommarktregeln auf beiden Seiten, darunter die unterschiedliche Liberalisierung, erschwert den Stromhandel aber zunehmend. Sichtbar wird das, wenn die Vereinbarungen über den Bezug von französischem Atomstrom in den nächsten Jahren schrittweise auslaufen. Dieser Atomstrom wird bevorzugt in die Schweiz geleitet. Das ist nicht mehr EU-konform. «Gemäss EU-Recht darf die Schweiz in Zukunft nicht mehr bevorzugt behandelt werden», sagt Dorothea Tiefenauer, Kommunikationschefin des Verbandes der Schweizerischen Elektrizitätsunternehmen. Wenn heute etwa die Industriellen Werke Basel in spanische Sonnenstromkraftwerke investieren, ist nicht gesichert, dass der Strom in der Schweiz ankommt. Die Situation verschärft sich durch den Atomausstieg und den verstärkten Einstieg in erneuerbare Energien noch. «Ohne Stromimporte wäre es schwierig die Versorgungssicherheit zu garantieren», sagt Dorothea Tiefenauer. «Wir hoffen, dass es noch eine Einigung gibt.»

Blockade gibt Bauern Zeit

Bei den zweiten betroffenen Verhandlungen, denen zum Agrarfreihandel, ist die betroffene Branche dagegen froh um die Blockade. Der Bundesrat strebt die völlige Öffnung des Agrar- und Lebensmittelmarktes an. Der Schweizerische Bauernverband (SBV) lehnt das ab. Eine völlige Öffnung würde die Einnahmen der Bauern aus dem Verbrauch ihrer Produkte um 40 Prozent verringern, und nicht nur um 25 Prozent, wie der Bund annehme, sagt Francis Egger, Leiter Internationales beim SBV. «Wir sind ziemlich zufrieden, weil die Verhandlungen mit der EU blockiert sind.» Von der Öffnung des EU-Marktes mit seinen 500 Millionen Konsumenten erwartet sich Egger nicht viel. «Diese Konsumenten haben nicht auf uns gewartet.» Das zeige der freie Handel beim Käse, seit 2005 in Kraft: Der Export sei zwar gestiegen, die Importe aber auch. Die Blockade in den EU-Verhandlungen wie auch in der Doha-Runde der Welthandelsorganisation zur weiteren Liberalisierung des Welthandels gebe der Landwirtschaft nun fünf bis sieben Jahre Zeit zur Anpassung.

Verhandlungen zu Galileo & Co kommen voran

Nicht betroffen von der Blockade sind diejenigen Verhandlungen, bei denen es um eine blosse Kooperation zwischen der EU und der Schweiz geht. Da geht es zum einen an die Anbindung der Schweiz an den EU-Emissionshandel ab 2013. Die EU hat seit 2005 einen Markt für CO2-Zertifikate aufgebaut. Grosse Unternehmen brauchen solche Zertifikate, um CO2 ausstossen zu können, also um das Recht auf die Verbrennung fossiler Brennstoffe zu haben. Der Markt soll so für Disziplin beim CO2-Ausstoss sorgen. Die Schweiz steht aussenvor, obwohl sich hier zahlreiche Dienstleister für den Klimamarkt entwickelt haben.

Die EU wiederum hat ein grosses Interesse an der Beteiligung der Schweiz an Galileo: Das satellitengestützte Navigationssystem soll die europäische Variante des amerikanischen GPS werden. Die direkte Beteiligung der Schweiz am Betrieb wäre willkommen. Schon am Aufbau war sie indirekt über die Europäische Raumfahrtbehörde ESA beteiligt.

Verhandelt wird auch über eine Zusammenarbeit der Wettbewerbsbehörden, um das Wettbewerbsrecht beider Seiten effizienter umzusetzen. Dabei geht es vor allem um die Zusammenarbeit bei der Beseitigung grenzüberschreitender Wettbewerbsbeschränkungen durch Kartelle.

EU will Wettbewerb um Unternehmen einschränken

Auf die politische Tagesordnung könnten bald aber ganz andere Fragen drängen. So gibt die EU plötzlich wieder Gas bei der Unternehmensbesteuerung. 2007 hatte die EU-Kommission das Thema der unterschiedlichen Besteuerung von reinen Holdinggesellschaften und anderen Unternehmen aufgegriffen. Unternehmen, deren Hauptzweck in der Verwaltung von Beteiligungen besteht und die in der Schweiz keine Geschäftstätigkeit betreiben, entrichten auf ihren Reingewinn keine Steuern. Die EU-Kommission sah darin einen Verstoss gegen das Freihandelsabkommen. Die Schweiz bestritt das, handelte aber einen Kompromiss aus. Dieser Kompromiss scheiterte 2009 am Veto Italiens.

Nun verlangt Brüssel, dass sich die Schweiz am Code of Conduct zur Unternehmensbesteuerung beteiligt. Dieser Verhaltenskodex schränkt den Wettbewerb zwischen EU-Staaten um Unternehmensansiedlungen ein. Mit ihm wurden zahlreiche Einzelmassnahmen in praktisch allen Mitgliedsstaaten abgeschafft. Aus deren Sicht ist es naheliegend, dass auch der Konkurrent Schweiz sich dem Verhaltenskodex unterwirft. Doch für die Schweiz würde das heissen, ihre gesamte Politik zur Unternehmensansiedlung unter Daueraufsicht der EU-Staaten zu stellen, auch die Politik der einzelnen Kantone. Denn der Verhaltenskodex wird fortlaufend aktualisiert. «Für die Schweiz wäre das eine Pandora-Büchse», sagt Andreas Huber-Schlatter, Sekretär der Finanzdirektorenkonferenz. «In den Unternehmenskodex werden immer neue Felder aufgenommen.»

Brüssel schwächt sich selbst

Die Forderung nach Beteiligung am Unternehmenskodex wurde offiziell am 19. Dezember vom EU-Ministerrat formuliert. Juristisch hat sich Brüssel damit geschwächt. Denn bei der Forderung von 2007 konnte es sich auf ein bestehendes Abkommen stützen. Nun sucht es die politische Auseinandersetzung ohne juristische Grundlage. Zudem muss noch geklärt werden, in welcher Form überhaupt gesprochen wird. Statt eines Dialoges, der schon weit fortgeschritten war, folgt ein Dialog über einen Dialog, der in Zukunft geführt werden soll.

Kantone bauen vor

Politisch freilich wird damit der Druck erhöht. Indem die Maximalforderung ausgeweitet wird, kann sich Brüssel sicher sein, das ursprüngliche Ziel zu erreichen. Die Einsicht in der Schweiz ist durchaus gegeben. Die Kantone suchen nach Möglichkeiten, ihre Besteuerung anzupassen. Aufgeben können sie das Holdingprivileg nicht, da es im Steuerharmonisierungsgesetz verankert ist. Aber sie können ihre generellen Unternehmenssteuern senken, wie es etwa Neuenburg und Luzern getan haben. Das  erleichtert eine künftige Lösung. Nidwalden ist einen anderen Weg gegangen und hat die sogenannte Lizenzbox geschaffen. Darin können Unternehmen ihre in- und ausländischen Lizenzeinnahmen aus geistigem Eigentum auslagern. Die kantonale Besteuerung auf die Gewinne aus der Box wird um 80 Prozent gesenkt. Die Lizenzbox wäre wohl EU-konform.

Christian Stiefel begrüsst, dass die Kantone nach Wegen aus der Konfrontation mit der EU suchen. «Die Kantone müssen mit an Bord sein», sagt der Direktor von SwissHoldings, des Verbandes der Industrie- und Dienstleistungskonzerne der Schweiz. Bund und Kantone müssten sich nun auf einen Fahrplan zur Lösung des Problems einigen. Es wäre fatal, das Thema zu unterschätzen. Denn dann könnte die Schweiz wie beim Bankgeheimnis gezwungen sein, plötzlich dem Druck nachzugeben. «Man soll aus den negativen Erfahrungen lernen.»

Erfolg belastet Freizügigkeit

Das explosivste europapolitische Thema der nächsten Jahre dürfte freilich die Einwanderung sein. Eigentlich ist die Ausländerpolitik dank des bilateralen Freizügigkeitsabkommens ein voller Erfolg. Sie hat aus den Fehlern der Vergangenheit gelernt. Heute kommen gut ausgebildete, leicht integrierbare Ausländer ins Land, die von der Wirtschaft gebraucht werden. Einen Teil des Wirtschaftwachstums der vergangenen Jahre verdankt die Schweiz den Deutschen, Portugiesen und anderen EU-Bürgern, die zu jährlich Zehntausenden kommen.

Nun freilich droht diese Politik an ihrem Erfolg zu ersticken: Zu viele Ausländer lassen sich in wenigen Zentren wie Zürich, Basel, Genf und Lausanne nieder. Dort steigen die Mieten und der Druck auf die Löhne. Die Infrastruktur wird zusätzlich belastet. Die SVP hat daher die Volksinitiative «Masseneinwanderung stoppen» lanciert. Darin fordert sie die Wiedereinführung von Höchstzahlen für Einwanderer und von Kontingenten. Das Freizügigkeitsabkommen soll faktisch gekündigt werden.

Lohndruck verärgert Gewerkschaften

Kritik kommt auch von den Gewerkschaften. Grundsätzlich hätten sich die Freizügigkeit und die flankierenden Massnahmen bewährt, sagt Daniel Lampart, Chefökonom des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes. Es gebe Lücken, die von den flankierenden Massnahmen nicht erfasst würden. So sei der Lohndruck etwa im Einzelhandel, dem Gartenbau, der Kinderbetreuung und im Deutschschweizer Journalismus hoch. Gartenbau und Journalismus brauchten Mindestlöhne. Der überbewertete Franken werde die Probleme noch verschärfen.

Für Henrique Schneider ist diese Kritik ein taktisches Argument, um Lohnerhöhungen durchzusetzen. Er sieht die bisherige Freizügigkeit als Erfolg an. «Freizügigkeit ist bisher eine nur positive Entwicklung», sagt der Ressortleiter Wirtschaftspolitik des Schweizerischen Gewerbeverbandes. «Es kommen die richtigen Leute.» Das helfe gegen den Mangel an Fachkräften. Es gebe aber Risiken. Wenn die EU in eine Rezession falle, dann kämen viele EU-Bürger allein des Lohnes wegen.

Doch noch bis 2014 habe die Schweiz Zeit, Ventilklauseln anzurufen. Die SVP vermische bei ihrer Initiative bewusst verschiedene Themen: Lohndruck, Enge, überlastete Infrastruktur. Aus Schneiders Sicht sei über Flüchtlings- und Asylpolitik zu diskutieren, nicht über die Freizügigkeit.

EU will wieder Geld

Die Europapolitik ist im Wahljahr in den Hintergrund gerückt. Das war politisch gewollt: Die anderen Parteien wollten der SVP keine Gelegenheit geben, sich mit ihrem Lieblingsthema zu profilieren. Doch in den nächsten Jahren wird Europa wieder ins Zentrum treten. Dazu tragen auch Termine bei, die von Brüssel vorgegeben werden: Wenn Kroatien beitritt, wird die Schweiz über eine ­Er­weiterung der Freizügigkeit auf das dann 28. Mitglied ­diskutieren. Zudem läuft der Kohäsionsbeitrag für die Stärkung der osteuropäischen EU-Mitglieder 2012 aus. Die EU hat bereits den Wunsch auf Verlängerung angemeldet. Mit der neuen Mehrheit im Parlament, einer geschwächten SVP und einem EU-offenerem Chef im Departement für Auswärtige Angelegenheiten könnte neue Bewegung in die Europapolitik kommen. Am Ende entscheidet ohnehin das Volk. Also: Vorhang auf für die neuen Europadebatten!